综合与分类相结合的模式，意味着要由自然人自行申报收入，还要进行汇算清缴，这加大了征管的难度，税务机关将直面大量自然人纳税人，不同地方收入来源最后如何分配也是问题。

个税涉及所有人利益，改革从来不是一件容易的事。

今年3月份，财政部部长楼继伟表示，个税综合与分类相结合的改革方案已上报国务院，今年之内将个人所得税法草案提交全国人大审议。楼继伟直言，个税税政和执行上比较复杂，只能根据条件分步实施。

目前个税分为11类，分类征收个税。近日，21世纪经济报道记者获悉，综合与分类相结合的改革，目前11类收入中的经常性劳动所得，如工薪、劳务收入等有望先行合并综合纳税。这些综合项下的收入，先行源泉扣缴，年末再由个人综合申报清缴，多退少补。

综合与分类相结合的模式，意味着要由自然人自行申报收入，还要进行汇算清缴，这加大了征管的难度，税务机关将直面大量自然人纳税人，不同地方收入来源最后如何分配也是问题。

至于公众期待的，如房贷利息扣除、教育赡养等费用扣除，业内专家对21世纪经济报道记者表示，未必能全额扣除，每类扣除基本会有上限；要保障公平，很多细节都需要好好讨论。

经常性劳动所得先行综合

个税综合与分类相结合的改革，已经提了有二十多年。

截至目前，个税法经历六次修订，多为对个税扣除额度的调整，真正“综合与分类相结合”的修订并未实现。

今年3月份全国两会期间，楼继伟在回答个税改革提问时表示，简单提高工薪所得扣除额并不公平，也不是个税改革的方向。2015年财政部和国税总局等有关部门，一起研究了个人所得税改革涉及的重点难点问题，形成了一个改革方案。个税综合改革，将把各项不同收入综合起来，分类扣除教育支出、赡养抚养费用、基本生活住宅按揭贷款利息等；改革将分步实施，先做一些简单的，再随着信息系统、征管条件和大家习惯的建立，逐步完善。

楼继伟表示，该方案已提交国务院，按照全国人大立法的规划和国务院的要求，今年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大去审议。

不过，在今年8月31日，国务院关于今年以来预算执行情况的报告中，今年已经推进的财税改革和立法中，包括营改增、资源税改革、环保税立法等，以及下一步财政工作安排中，并未提到个税改革事宜。

中国财政科学研究院公共收入研究中心主任张学诞对21世纪经济报道记者表示，哪些收入进行综合，现在业内大致有共识，包括工薪所得、劳务收入、财产租赁等经常性收入可以综合纳税；而资本性收入，如股息红利等，可分类征税。

按照我国现行个人所得税法，个人所得分为11大类，包括工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得。

其中，工薪所得、个体工商户所得适用超额累进税率（如工薪所得税率为3%-45%不等），其他收入多为按比例（如劳务报酬、特许权使用费所得等适用税率为20%）征收。

社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌对21世纪经济报道记者表示，之所以要推进综合税制，因为个人不同性质的收入，适用同一个尺度更为公平合理。

当然个税分类征收办法，不同人群有不同槽点。不少人认为3500元工薪扣除额太低，随着生活成本提高，不足以覆盖基本生活成本；还有观点认为，同样作为收入所得，工薪所得最高适用税率为45%，远高于资本利得20%的税率，不甚合理；有作家群体称，一本书的写作可能经历几年时间，扣除额度过低等。

张斌表示，经常性劳动所得，如工薪收入、劳务报酬等可先行综合，逐渐扩大综合收入范围；但资本性收入一般要求分类征收，因为全球资本自由流动环境下，一个主权国家对资本征税过重，会导致资本外流，这块税制安排需要考虑外部约束。

综合申报的征管难题

张斌表示，对个人收入进行综合，有小综合、中综合、大综合不同方案。综合的收入越多，征管成本越高，需要掌握的信息越多。

对收入进行综合纳税，征管实现方式是，“源泉扣缴+综合申报”。张学诞表示，改成综合纳税的话，各分项收入会先在源泉上进行扣缴，如工薪所得仍先由单位代扣代缴个税；在由个人在年底的时候综合申报，按照综合征税税率等规定，多退少补。

当前11类收入，每类收入有不同的扣除额和税率；个税改革引入综合纳税之后，综合收入将有新的扣除额和适用税率——分类项下缴税额度，与综合税制下缴税额度可能存在出入，多退少补。

张斌表示，未来综合收入可能适用超额累进税率。改革后，各项分类收入在源泉扣缴，只是预缴；年末个人将综合收入申报后，适用综合收入税率，再进行汇算清缴，多退少补。

这对征管提出较大挑战，首先，我国个税征管，多由机构或企业代扣代缴，税务机关无需跟个人直接打交道；改为综合纳税后，个人需要自行申报纳税，税务机关可能要接待数量巨大的自然纳税人。再者，综合申报必然存在“汇算清缴”，需核算个人综合收入及相应税款，多退少补，也增加了征管难度。

北京某区地税局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，个税改革后，征收方式将由目前由支付单位代扣代缴，逐渐向按个人实际取得和消费支付，由自然人自行申报，这需要相关法规配套，如正在修订的税收征管法，就属于个税改革的基础工作。

正在修订的税收征管法，最大的亮点在于建立自然纳税人税收体系，再者还有涉税信息的共享。

我国个税征管体系中，对于年收入超过12万的，要求纳税人自行申报。不过，据21世纪经济报道记者了解，自然纳税人自行申报全年收入，并未达到预期效果。

张学诞说，改为综合纳税，需纳税人自行申报，改革方案在设计时，要考虑当前征管形势，申报面不能过广，“多退少补”中退税或补税的面也不能太广，不然征管难度会很大。

至于外界关心的房贷利息抵个税的扣除内容，业内专家表示，细节设计上有难度。

张斌表示，房贷利息抵个税扣除项设计中，为保障制度公平，要考虑很多问题，比如利息扣除上限定多少，房租支出是否能抵扣，买房租房不同情形如何抵扣等。个税牵涉到具体个人利益，需要多方反复讨论。

一地方财政厅税政处相关负责人对21世纪经济报道记者表示，个税改革推进起来不容易，税法修改也很复杂，但改革方案应会公开征求意见。