老年人社会保障工作在整个社会保障体系中处于最重要的地位,它所关系到的人口、资金、管理范围及覆盖规模都是最大的,是民生事业的重点所在,也是应对中国人口老龄化挑战的一项根本措施。平昌县人力资源和社会保障局作为县老龄工作委员会成员单位，组织专班，通过听取汇报、察看现场、专题访问、召开座谈会等方式，对全县老年人社会保障与养老服务体系建设情况进行了专题调研。现就平昌县老年人社会保障与养老服务体系建设现状及面临的困难和问题进行分析研究，并提出对策和建议。

一、平昌县老年人社会保障与养老服务体系建设现状

（一）老年人口概况。平昌县辖43个乡镇1个街道办事处和4个管委会。2015年底，全县60岁以上老人16万多人，约占全县常住总人口的20%。其中71—80岁老人约有25000 多人，81—90岁老人约有16000多人，90—99岁以上老人有1200多人，100岁以上老人130多人。 按国际通用标准，60岁以上的人口占总人口的10%以上，或65岁以上的人口占总人口的7%，便称为老龄化社会。按此标准，我县超出国际标准近10个百分点，平昌县已提早步入老龄化社会。

近年来，由于大量青壮年劳动力外出务工, 致使老年人家庭“空巢”化严重，老人独居率不断上升，并显现出一些新的特征:“空巢”老人逐增；“空巢”期相应延长；农村呈现出比城市更快更为严重的老龄化趋势；低龄、高龄两代老人同守“巢”；“老人村”现象突出且普遍，如南风乡阳家村“空巢”老人约占村老年人口的81%，鹿鸣乡石龙村“空巢”老人约占村老年人口的73%。平昌县人口老龄化形势严峻，养老问题解决得好与不好，关系到全县经济社会的可持续发展，必须高度重视老年人社会保障及养老服务体系建设工作。

（二）主要做法及成效。近几年来，面对日益严峻的人口老龄化形势，县委、县政府及相关部门认真贯彻执行老年人社会保障相关法律法规，围绕“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”目标，切实履行职责，保障老年人的合法权益，取得了明显成效。

1.加强组织领导，切实把老年人社会保障与养老服务体系建设摆上重要位置。一是进一步健全了养老服务政策。先后制定印发了《关于进一步加强老龄工作的意见》、《关于开展敬老模范乡镇、单位、村居（社区）创建暨先进个人评选活动的通知》、《关于大力弘扬和发展孝道文化的意见》《关于认真做好留守老人空巢老人失能老人帮扶工作的通知》、《关于加快推进养老服务体系建设的通知》和《平昌县优待老年人办法》等一系列制度和办法，为全面实施好养老服务工作提供了制度保证。二是狠抓责任落实。县政府主管领导每年与各乡镇签订目标责任书，进一步落实了工作职责。三是加强养老服务体系建设。县上成立了相关工作领导小组。民政部门成立了相应的工作机构，各乡镇成立了民政工作办公室。抽调政治素质好、业务精、群众观念强、工作得力的干部调整充实到养老服务体系建设工作中。建立了统一的高龄老人管理信息平台，初步形成了高效、顺畅、有序的工作运行机制。四是坚持经常深入高龄老人家中调查研究，及时召开会议解决工作中存在的困难和问题，安排部署工作。五是通过认真办理政协委员提出的养老服务体系建设提案，促进工作规范运行。

2.强化学习宣传，努力营造全民关心老年人社会保障与养老服务体系建设工作的良好氛围。为了切实增强全民关心养老工作的意识，始终把学习宣传作为一项基础工作常抓不懈。通过定期组织相关工作人员进行业务知识培训，学习养老服务相关法律、法规和规定。每年定期进行考核，考核结果列入个人年度考评档案；组织各乡镇和民政部门广大干部学习养老服务工作基本知识，营造浓厚的学习关心养老服务工作的热潮。在学习的同时，切实加大宣传力度，通过印制宣传册、组织各乡镇民政工作人员定期深入高龄老人家中走访、鼓励各相关业务部门设立老年优待办理窗口、送法下乡文艺汇演等方式深入到群众中进行宣传。近年来，全县累计投入资金20多万元，印发宣传资料7000余册，传单10000多份，制作横幅近百幅，刷写标语200多条。多种形式、多种渠道的学习宣传，全县上下对养老服务工作认识进一步加强，为以后更好的开展工作奠定了良好的基础。

3.加大工作力度，各项体系建设有效落实。近年来 ，不断加大财政投入力度，健全广覆盖、多层次的社会保障体系，基本实现社会保障全覆盖，有力地促进了社会的稳定和经济的发展。一是“老有所养”逐步推进。县人社局着力规范养老金正常调整机制和发放渠道，建立和完善以村社干部和失地农民为重点的农村养老保险制度。2015年底，全县行政事业单位职工参加机关事业单位养老保险2.38万人，企业参保职工6.28万人，其中退休老人5.16万人；城乡居民参加养老保险16.65万人，全县13.2万名60岁以上居民按月通过社会化发放领取社会保险待遇，各项保险待遇均100%按时足额发放；县民政局认真做好农村五保供养。把符合条件的6000多名孤老和孤儿全部纳入农村五保供养。在集中供养上，已建成江口镇、坦溪镇等10多所农村敬老院，集中供养标准达到每人每月近500元。在分散供养上，除按国家规定标准每人每月发放供养金150元外，县民政局还探索建立了“爱心责任代养”机制，有效促进了农村五保供养社会化进程，新华社、中国社会报等专题进行了采访报道，并依托农村敬老院、光荣院等福利设施，代养社会老人200多人。建立完善了最低生活保障制度。把全县3000多名特困老人纳入低保救助，建立完善了老优抚对象抚恤优待标准自然增长机制；建立高龄老人长寿补贴和生活补贴制度。从2005年1月起，先后对全县130名百岁老人落实兑现了每人每月100元的长寿补贴金；从2009年1月起，对1200多名90—99岁高龄老人按每人每月50元标准兑现落实了高龄老人生活补贴金；县卫计局2015年按每人每月60元标准发放全县独生子女老人补贴6000多人432万余元；积极探索居家养老模式。从2008年起，先后投入10多万元，在江口镇政法街社区推行居家养老服务试点，先后有1500多名老人得到惠及。二是“老有所医” 逐步确保。每个居委会建立了医疗服务站，村村设立了卫生室，基本保障了老年人就近就医。县卫生系统尽力为老年人进行免费健康体检，并建立健康档案，全县社区（村居）医疗覆盖面逐步提高；全县97.2万城乡居民参加基本医疗保险，参保率达97%。民政部门为五保、优抚对象兜底代缴基本养老保险费，参保率均达100%，城乡居民基本医疗保险制度基本健全。近三年来，对全县300余名身患重大疾病的特困老人实施医疗救助，累计救助金额达到80多万元。三是“老有所乐，老有所学”逐步形成。近年来，全县积极支持老年活动开展。县财政局、民政局、县住建局、县广电局、县关工委、县人社局和县教科体局等部门积极为“老有所乐”、“老有所学”创造条件，县财政局、县民政局和老龄办分别对每个新成立老年协会给予10多万元补助，全县各类健身娱乐老年协会活动开展得有声有色，县老年大学邀请县领导、专家到校为老年人讲课。四是“老有所为”逐步展开。许多退休的老同志老当益壮，积极为平昌的经济发展和社会进步，做了许多大事好事，既达到老有所乐、老有所学，更实现了老有所为。

4.完善保障措施，维护老年合法权益。一是加大涉老法律援助。全县设立老年法律援助中心1个、乡镇老年维权工作联络站43个、村居纠纷调解小组497个，据调查，近五年来，全县各级人民调解组织调解的涉老纠纷案件3000多件，县司法局法律援助中心免费办理涉及老年人法律援助诉讼案件近100件。二是加大司法维权力度。县人民法院设立了老年法庭，按照“及时立案、公正审理、限时结案、优先执行”的原则，近五年，县人民法院共受理涉老诉讼案件80多件，其中采取电话立案或上门立案的方式为老年人办理立案手续达16件(次)。畅通司法救助“绿色通道”， 法院为100多名老龄当事人办理了诉讼费减免缓缴手续，有效维护了老年人的合法权益。

二、当前平昌县社会养老服务体系建设面临的困难和问题

（一）社会养老服务机构不够完善。主要表现在：一是公办养老机构总体上规模小、床位少，功能不全，服务能力有限。服务目标人群主要是优抚、“三无”、“五保”老人等传统意义上的民政救助对象，覆盖面偏窄；服务内容主要是为老人提供吃、住和看护，休闲娱乐、康复健身等服务不足；存在着公办养老机构服务要求不断提高与政府财力不足的矛盾，形成了复杂的公办敬老院入住率低的局面，难以满足日益增长的社会养老服务需求。二是社会力量兴办养老机构难以运行，市场运行机制尚未形成。三是社区居家养老服务水平较低。社区居家养老服务以居家养老的老人为服务对象，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，是解决家庭日间无人或者无力照护的社区老年人养老问题的重要平台。但由于受资金投入人员场地等因素的影响，全县社区居家养老服务水平和服务内涵需进一步提高、完善。

（二）社会养老服务人才队伍素质有待提高。一是现有社会养老服务队伍总体素质不高。全县现有养老机构工作人员绝大多数是就近招收的年龄较大的农民工，他们基本没有接受社会养老服务的专业培训，只能对老年人进行最基本的生活照料，难于提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务，高素质的老年人社区管理人才和专业化服务人才严重不足。二是社区志愿服务人员少，现有志愿服务活动常常具有阶段性、临时性的特点，缺乏长期运行的制度保证。三是后继乏人。一方面由于老年人护理工作脏、累，且责任大，一般人不愿从事并且看不起这个职业；另一方面社会养老服务人员待遇总体偏低，致使社会养老服务机构进人难、留住专业人员更难。

（三）养老服务需求与供给存在结构性矛盾。随着人口老龄化的加速和经济社会的发展，养老服务需求的数量不断增加，层次不断提高。在有选择机构养老意愿的老人中，除自我保障和支付能力较弱的老人外，大多数老人不仅要求养老机构能满足基本的吃住，而且还要求满足医疗保健、精神文化生活等配套服务。而我县现有养老机构均为社会福利机构，主要功能是满足“三无”、“五保”老人等优抚对象的基本生活保障，在配套实施以及服务质量和水平方面与老年人需求层次不断提高的要求相比还有较大差距，致使养老服务需求与供给出现了结构性矛盾。

三、加强社会养老服务体系建设的建议

加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路，是让老年人安享晚年生活、促进社会和谐稳定的当务之急。加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

（一）加大宣传教育力度，营造养好的社会养老氛围。一要通过各种宣传形式，广泛宣传人口老龄化带来的养老问题和推进养老服务社会化的重要性，增强全社会对发展社会化养老事业的关注和支持。二要广泛开展维护老年人合法权益的法制教育。通过多种形式加大对新修订的《老年人权益保障法》等法规的宣传力度和执法监督力度，进一步提高全体公民维护老年人合法权益的自觉性和法律意识。三要大力弘扬中华民族传统美德。广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，教育和引导人们认识到“老人的今天，就是我们的明天，尊重今天的老人就是尊重明天的自己”，进一步提高全社会尊老、敬老、爱老、养老的意识，不断强化家庭养老的责任。四要引导全社会摒弃单纯依赖政府发展社会养老事业的观念。引导老年人摒弃传统的单纯依赖儿女养老的观念，为社会化养老事业的发展创造良好的思想舆论环境。

（二）进一步完善社会养老保障制度，确保老年人基本生活需求。一要建立和完善以基本养老保险、基本医疗保险、商业保险、社会救济、社会福利和社会互助为主要内容的比较完善的养老保障体系。二要认真做好新型农村社会养老保险工作，加快建立覆盖城乡所有居民的社会养老保障体系。三要进一步完善城乡居民最低生活保障制度，对实际收入低于最低生活保障线的老年人要纳入最低生活保障范围，发放最低生活保障金。进一步完善社会救济和 “五保”供养制度，切实解决好孤老优抚对象、“三无”、“五保”等特殊困难老年人的养老保障问题。

（三）充分发挥政府的主导作用，积极推进城乡公办养老服务机构建设。一要科学编制养老服务机构布局规划。政府要根据各地老龄人口的基数和供养需求，科学编制养老服务机构布局规划，统筹推进城乡养老服务机构建设，以不断适应人口老龄化和传统养老模式转变的需要。二要加快城乡公办养老服务机构建设步伐。加大农村福利院维修和改扩建力度，完善配套设施。三要不断推进城乡公办养老服务机构的规范化建设。创新体制机制，强化专业管理，增强公办养老服务机构的生机和活力，充分发挥公办养老服务机构在社会养老服务体系建设中的基础性和示范性作用。

（四）加大政策扶持和引导力度，大力支持社会力量兴办养老机构。一要坚持“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务准入制度。支持企事业单位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营、承包、租凭等多种形式，兴办养老院（老年公寓）、老年活动中心等养老服务机构。通过床位补贴、运营补贴和购买服务等方式，鼓励社会力量利用机关、学校、企事业单位和农村集体组织闲置土地、场所、设施等，开办各种模式的养老院（养老公寓）、托老所等养老服务机构。二要进一步落实养老服务机构优惠政策，引导和支持各种社会力量兴办养老机构，增强社会养老服务的生机和活力。

（五）切实推进社区（村）居家养老服务，逐步建立居家养老服务体系。一要进一步加强城乡居家养老服务网点建设。在城镇社区，要将居家养老服务网点建设纳入社区公共设施配套内容，结合社区建设，完善居家养老服务配套措施，增强生活照料、医疗护理等功能。在农村社区，将居家养老服务站建设与农村集中居住点规划以及农村社区综合服务中心建设规划等充分衔接，根据相应的农村集中居住点建设规模、经济状况和老年人口数量及需求情况，进行统筹规划安排，分步推进实施。二要积极探索社区居家养老服务实现形式，努力提高社区养老服务水平。积极引导和鼓励社会中介机构、家政服务、物业公司以及社会组织参与社区养老服务。积极培育各类居家养老服务机构，着力推广连片辐射、连锁经营的服务模式。加强居家养老服务规范化建设，积极开拓短期抚养、生活照料、疾病护理、情感慰藉、精神文化生活等居家老人需要的多种养老服务。

（六）加强社会养老服务队伍建设，提升服务人员素质。一要加强社会养老服务队伍的职业教育培训。依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务培训平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，加强对老年服务从业人员的职业技能培训和职业道德的教育，不断提高养老服务从业人员的职业道德、职业技能和服务水平。二要加强部门协调配合。人力资源和社会保障、民政等部门，应加强协调配合，为养老服务机构设置公益性服务岗位，探索建立养老服务社会工作者制度。支持养老服务机构吸纳就业困难群体就业，让更多的人员参与到为老服务中来。三要加快培育从事养老服务的志愿队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中，鼓励健康老人、低龄老人为高龄老人服务。努力形成以专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充的社会养老服务队伍。